[Research Contribution] Cơ chế nhà nước kiến tạo, tư nhân đồng hành trong phát triển hạ tầng Thành phố Hồ Chí Minh

5 Tháng Tám, 2025

Từ khóa: nhà nước kiến tạo; đối tác công tư (PPP); thể chế; hạ tầng đô thị.

Trong bối cảnh TP.HCM đang chịu áp lực lớn từ quá trình đô thị hóa nhanh, nhu cầu phát triển hạ tầng hiện đại, xanh và thông minh trở nên cấp thiết hơn bao giờ hết. Bài viết này phân tích vai trò bổ trợ giữa Nhà nước và khu vực tư nhân trong đầu tư – phát triển hạ tầng, dựa trên các nền tảng lý thuyết như nhà nước kiến tạo phát triển, mô hình đối tác công tư (PPP), kinh tế thể chế và phát triển vùng bền vững. Thông qua khung phân tích ba lớp và nghiên cứu trường hợp thực tiễn – từ tuyến Metro số 1 đến các mô hình PPP thí điểm – tác giả chỉ ra những tiến bộ, điểm nghẽn và đề xuất cải cách thể chế nhằm hiện thực hóa mô hình “nhà nước kiến tạo, tư nhân đồng hành”, hướng đến một cơ chế hợp tác công – tư minh bạch, hiệu quả và thích ứng với yêu cầu phát triển mới của TP.HCM.

Thumb Lớn Thương Hiệu Học Thuật Mới (3)

Bối cảnh đặc thù và tiền đề phát triển hạ tầng tại TP.HCM

Là trung tâm kinh tế lớn nhất cả nước, sự phát triển nhanh chóng của TP.HCM kéo theo áp lực ngày càng lớn lên hệ thống hạ tầng giao thông, xử lý nước thải, nhà ở, y tế và năng lượng. Tuy nhiên, khả năng huy động và giải ngân đầu tư công có xu hướng thu hẹp, khi tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công nhiều năm qua luôn thấp hơn kỳ vọng (World Bank, 2022).

Quy hoạch đô thị hiện nay vẫn thiếu sự tích hợp đa ngành và chưa được cập nhật kịp thời theo thực tiễn phát triển, đặc biệt trong bối cảnh mở rộng không gian đô thị và sáp nhập các địa phương lân cận. Việc chưa có một quy hoạch vùng hoàn chỉnh cho TP.HCM và các đô thị vệ tinh gây ra khó khăn trong việc đồng bộ kết nối hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội (Nguyễn & Lê, 2021).

Bên cạnh đó, các khung pháp lý hiện hành về đầu tư công, đầu tư theo hình thức đối tác công tư (Luật PPP 2020), và đấu thầu chưa đủ linh hoạt để ứng phó với các dự án quy mô lớn, có tính chất liên ngành và liên cấp trong vùng đô thị mở rộng. Hệ thống quản trị đô thị vẫn còn phân mảnh, thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các sở, ban, ngành và giữa cấp thành phố với các xã mới được sáp nhập, từ đó làm giảm hiệu quả điều phối và triển khai đầu tư phát triển.

Việc sáp nhập các địa phương như Bà Rịa – Vũng Tàu, Bình Dương vào TP.HCM đặt ra yêu cầu cấp thiết về xây dựng một không gian chính sách thống nhất, đồng bộ nhằm tận dụng tối đa nguồn lực phát triển vùng, khắc phục các điểm nghẽn về hạ tầng và quản trị, đồng thời thúc đẩy sự liên kết vùng hiệu quả trong bối cảnh cạnh tranh toàn cầu ngày càng gay gắt.

Cơ chế phối hợp PPP hiện hành tại TP.HCM

Trong vai trò kiến tạo và điều phối phát triển, chính quyền TP.HCM đã thể hiện xu hướng đổi mới thông qua việc triển khai một số chính sách thí điểm mang tính đột phá như xây dựng trung tâm tài chính quốc tế, phát triển các tuyến metro đô thị, thúc đẩy hệ thống logistics và đô thị thông minh. Những sáng kiến này thể hiện quyết tâm nâng cao năng lực hạ tầng, hiện đại hóa đô thị và tăng cường liên kết vùng. Tuy nhiên, khung thể chế hiện hành vẫn còn nhiều điểm chưa tương thích với yêu cầu thực tiễn, gây khó khăn trong việc huy động và phối hợp nguồn lực từ khu vực công và tư nhân.

Cụ thể, các dự án PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông đô thị – điển hình là tuyến Metro số 1 – đang gặp phải nhiều thách thức liên quan đến giải ngân vốn đối ứng từ ngân sách nhà nước, điều chỉnh tổng mức đầu tư phù hợp với biến động giá cả và tiến độ, cũng như phân bổ trách nhiệm rõ ràng giữa các bên tham gia dự án. Những khó khăn này đã làm chậm tiến độ, tăng chi phí và giảm hiệu quả đầu tư.

Về phía khu vực tư nhân, dù sở hữu tiềm lực tài chính và mong muốn tham gia đầu tư phát triển hạ tầng, các doanh nghiệp vẫn đối mặt với nhiều rủi ro pháp lý và thủ tục phức tạp. Những vấn đề nổi bật gồm: chia sẻ rủi ro không minh bạch, thiếu cơ chế bảo lãnh doanh thu hợp lý, quyền tiếp cận và sử dụng đất đai còn hạn chế, cùng với quy trình phê duyệt dự án kéo dài và thiếu đồng bộ (Nguyễn, 2023). Điều này làm giảm sức hấp dẫn của các dự án PPP, đồng thời ảnh hưởng đến sự tham gia tích cực và bền vững của khu vực tư nhân.

Mặc dù các mô hình BOT (xây dựng – vận hành – chuyển giao) và BT (xây dựng – chuyển giao) từng được áp dụng phổ biến trong phát triển hạ tầng, song qua thực tế vận hành, nhiều bất cập đã bộc lộ rõ nét. Những vấn đề về minh bạch tài chính, đánh giá hiệu quả dự án và rủi ro phát sinh đã khiến Chính phủ phải tạm dừng ký mới các hợp đồng BT từ năm 2020 nhằm rà soát, điều chỉnh và hoàn thiện pháp luật liên quan.

Trước bối cảnh đó, TP.HCM đang thử nghiệm các mô hình hợp tác mới nhằm nâng cao hiệu quả và tính minh bạch trong đầu tư hạ tầng như hợp đồng dịch vụ công – tư (availability payment) hoặc hình thức liên doanh công – tư. Tuy nhiên, song song với việc triển khai các mô hình mới, TP.HCM vẫn thiếu hành lang pháp lý đầy đủ và các hướng dẫn thực thi rõ ràng, làm hạn chế khả năng nhân rộng và thu hút đầu tư.

Một điểm đáng chú ý là TP.HCM chưa thiết lập được cơ chế đối thoại công – tư một cách thường xuyên, minh bạch và có tính ràng buộc cao. Việc lấy ý kiến khu vực tư nhân trong giai đoạn xây dựng và thiết kế chính sách hạ tầng vẫn mang tính hình thức, thiếu cam kết nghiêm túc trong việc tiếp thu hoặc phản hồi rõ ràng. Tình trạng này làm suy giảm động lực đồng hành và niềm tin từ khu vực tư nhân – yếu tố then chốt được nhiều nghiên cứu quốc tế khẳng định là thiết yếu cho sự thành công của các dự án PPP.

Việc xây dựng một cơ chế đối thoại công – tư bền vững và hiệu quả sẽ góp phần tháo gỡ các nút thắt thể chế, thúc đẩy hợp tác minh bạch, đồng thời nâng cao chất lượng đầu tư và năng lực quản trị dự án hạ tầng cho TP.HCM trong giai đoạn mở rộng và phát triển sắp tới.

Các dự án trọng điểm tại TP.HCM – Điểm sáng tạo động lực cho phát triển đô thị 

Trong thực tiễn phát triển hạ tầng tại TP.HCM, một số dự án có thể được xem là điểm sáng, góp phần tạo động lực cho sự phát triển đô thị và nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân. Điển hình là tuyến Metro số 1 – một dự án giao thông công cộng trọng điểm với quy mô lớn. Dù gặp không ít khó khăn trong quá trình triển khai, dự án này đã mang lại tín hiệu tích cực cho việc hiện đại hóa mạng lưới vận tải công cộng của thành phố.

Bên cạnh đó, dự án Vệ sinh môi trường TP.HCM giai đoạn 2, với hình thức tài trợ kết hợp giữa nguồn vốn ODA và sự tham gia của khu vực tư nhân trong khâu vận hành, đã cho thấy hiệu quả rõ rệt trong việc cải thiện chất lượng môi trường đô thị và gia tăng tính bền vững cho hệ thống xử lý nước thải.

Ngoài ra, việc phát triển các trung tâm thương mại ngầm tích hợp giao thông tại những khu vực trung tâm thành phố đã góp phần giảm áp lực giao thông trên mặt đất, đồng thời nâng cao tiện ích dịch vụ và thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội tại khu vực nội đô.

Tuy nhiên, phần lớn các dự án đầu tư theo hình thức PPP hoặc do tư nhân thực hiện vẫn chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực dễ thu hồi vốn như bán lẻ, nhà ở thương mại. Trong khi đó, những lĩnh vực mang tính công ích và có ảnh hưởng lớn đến chất lượng sống của người dân – như xử lý rác thải, cấp nước sạch và giao thông công cộng – vẫn chưa thực sự hấp dẫn đối với khu vực tư nhân do lợi nhuận thấp và rủi ro cao.

Thực trạng này phản ánh rõ sự phân hóa trong thu hút đầu tư, khi các mảng hạ tầng thiết yếu vẫn phụ thuộc lớn vào ngân sách nhà nước hoặc nguồn hỗ trợ công. Bài học chính sách đặt ra là: muốn thu hút được khu vực tư nhân tham gia vào những lĩnh vực có tính công cao, Nhà nước cần chủ động thiết kế các cơ chế bảo lãnh rủi ro, chia sẻ lợi ích công bằng và ưu đãi đầu tư đủ sức hấp dẫn, đồng thời cải thiện tính minh bạch và năng lực thực thi trong quản lý dự án.

Từ thực tiễn triển khai, một số bài học chính sách quan trọng đã được rút ra. Trước hết, TP.HCM cần tái xác lập vai trò của nhà nước, không chỉ dừng lại ở chức năng “người cấp phép”, mà phải chuyển mình thành “nhà điều phối chiến lược” – một chủ thể có năng lực kiến tạo niềm tin với nhà đầu tư, phân bổ rủi ro hợp lý và thúc đẩy chia sẻ giá trị giữa các bên liên quan (Yescombe, 2011). Điều này đòi hỏi việc hoàn thiện khung pháp lý minh bạch, linh hoạt, đi cùng với các cơ chế giám sát hiệu quả nhằm đảm bảo tính bền vững và công bằng trong các dự án đầu tư hạ tầng.

Bên cạnh đó, khu vực tư nhân cần được nhìn nhận như một đối tác chiến lược thực thụ, tham gia tích cực ngay từ giai đoạn hoạch định, triển khai cho đến vận hành dự án – thay vì chỉ đóng vai trò là nhà cung cấp dịch vụ hoặc nhà thầu thực hiện. Cách tiếp cận này sẽ nâng cao mức độ cam kết dài hạn của doanh nghiệp tư nhân, thúc đẩy đổi mới sáng tạo và cải thiện hiệu quả quản trị dự án. Đặc biệt, một cơ chế đối thoại công – tư thường xuyên, minh bạch và có tính ràng buộc là nền tảng quan trọng để xây dựng lòng tin, đồng thời phát hiện và tháo gỡ kịp thời những vướng mắc trong quá trình triển khai.

Như vậy, để nâng cao hiệu quả phát triển hạ tầng trong bối cảnh mở rộng không gian đô thị TP.HCM, việc học hỏi và điều chỉnh chính sách dựa trên các bài học kinh nghiệm thực tiễn là hết sức cần thiết. Sự chuyển đổi vai trò của nhà nước từ quản lý sang kiến tạo, cùng với sự gắn kết bền vững với khu vực tư nhân, sẽ là yếu tố then chốt giúp TP.HCM vượt qua thách thức, hiện thực hóa mục tiêu phát triển bền vững và khai thác tối đa tiềm năng liên kết vùng.

Đề xuất cơ chế 

*Mô hình PPP cho TP.HCM

Trong bối cảnh đô thị mở rộng và nhu cầu hạ tầng ngày càng gia tăng, TP.HCM cần thiết lập một cơ chế phối hợp công – tư có tính thể chế hóa, minh bạch và linh hoạt, nhằm huy động tối đa nguồn lực xã hội và nâng cao hiệu quả đầu tư phát triển. Từ thực tiễn, một số bài học chính sách then chốt có thể được rút ra dựa trên các trụ cột sau:

Thứ nhất, cần thể chế hóa quy hoạch tích hợp và danh mục các dự án trọng điểm có khả năng “dẫn dắt tư nhân”. Quy hoạch phát triển vùng và đô thị phải rõ ràng, tích hợp đa ngành, đa cấp và có tính kết nối cao với các địa phương vệ tinh như Bình Dương, Long An, Đồng Nai, cũng như các khu vực có khả năng sáp nhập như Bà Rịa – Vũng Tàu. Việc công khai minh bạch các danh mục dự án ưu tiên sẽ giúp nhà đầu tư chủ động xây dựng kế hoạch và cam kết nguồn lực. Đồng thời, việc cập nhật định kỳ tạo điều kiện để cơ chế phản ứng linh hoạt với thực tiễn, từ đó củng cố niềm tin của khu vực tư nhân.

Thứ hai, TP.HCM cần xây dựng khung pháp lý đặc thù, phù hợp với tính chất và quy mô của một đô thị lớn, phức tạp. Khung pháp lý này nên hướng tới đơn giản hóa thủ tục hành chính, tăng cường tính linh hoạt trong xử lý các dự án đa ngành, đa cấp và nâng cao khả năng giải quyết tranh chấp nhanh chóng, hiệu quả.

Thứ ba, cần triển khai mô hình chia sẻ rủi ro đặc thù cho từng lĩnh vực hạ tầng như giao thông, cấp nước, xử lý chất thải, năng lượng. Nguyên tắc cơ bản là phân bổ rủi ro công bằng: nhà nước chịu trách nhiệm về rủi ro chính sách, pháp lý và hạ tầng nền; tư nhân chịu rủi ro vận hành và thị trường. Các công cụ như bảo lãnh doanh thu, quỹ dự phòng và bảo hiểm rủi ro có thể được áp dụng để hỗ trợ nhà đầu tư.

Thứ tư, phát triển các công cụ tài chính dài hạn là yếu tố then chốt. TP.HCM cần thành lập các quỹ đầu tư đô thị chuyên biệt, thúc đẩy phát hành trái phiếu dự án và ứng dụng các công cụ tài chính sáng tạo để đa dạng hóa nguồn vốn. Sự kết hợp hiệu quả giữa vốn ngân sách, ODA và khu vực tư nhân sẽ tạo nên cơ cấu tài chính linh hoạt và bền vững.

Cuối cùng, việc tổ chức diễn đàn công – tư định kỳ có cơ chế phản hồi chính sách rõ ràng là điều kiện không thể thiếu. Các diễn đàn không chỉ là kênh đối thoại mà còn phải có chức năng tiếp nhận, xử lý và phản hồi các ý kiến một cách minh bạch và có trách nhiệm – từ đó xây dựng lòng tin và thúc đẩy hợp tác dài hạn.

Tóm lại, cơ chế phối hợp công – tư hiệu quả tại TP.HCM cần đặt trên năm trụ cột: (1) quy hoạch tích hợp, (2) khung pháp lý đặc thù, (3) chia sẻ rủi ro theo ngành, (4) công cụ tài chính dài hạn và (5) đối thoại công – tư thường xuyên. Đây là nền tảng vững chắc để thành phố huy động hiệu quả nguồn lực xã hội, phát triển hạ tầng theo hướng bền vững và thích ứng với thách thức trong tương lai.

*Cơ chế “Nhà nước kiến tạo, tư nhân đồng hành” trong phát triển hạ tầng giao thông TP.HCM

TP.HCM cần định hình một cơ chế hợp tác công – tư đổi mới và bền vững, trong đó:

  • Nhà nước đóng vai trò kiến tạo chiến lược: định hướng phát triển, xây dựng quy hoạch tổng thể và danh mục dự án trọng điểm dài hạn; thiết lập khung pháp lý minh bạch, linh hoạt; phân bổ rủi ro chính sách, đất đai, quy hoạch, và cung cấp các công cụ tài chính hỗ trợ như bảo lãnh dự án, quỹ đầu tư, hỗ trợ kỹ thuật.
  • Tư nhân đóng vai trò đồng hành chủ động: tham gia từ giai đoạn quy hoạch, đề xuất sáng kiến, cung cấp nguồn lực tài chính, công nghệ, năng lực vận hành; chịu rủi ro kinh doanh và vận hành, đồng thời phát huy đổi mới sáng tạo.

Cơ chế phối hợp cần bảo đảm hài hòa lợi ích và phân bổ rủi ro phù hợp, thiết lập hợp đồng minh bạch, cơ chế bảo lãnh doanh thu rõ ràng, và các kênh giám sát – đối thoại thường xuyên, có trách nhiệm phản hồi. Mô hình này sẽ giúp củng cố lòng tin, thúc đẩy hợp tác hiệu quả và tăng cường tính minh bạch trong các dự án hạ tầng giao thông đô thị.

Mô hình “Nhà nước kiến tạo, tư nhân đồng hành” là một tiếp cận chiến lược nhằm xây dựng nền tảng phát triển hạ tầng bền vững, minh bạch và hiệu quả cho TP.HCM. Trong bối cảnh nguồn lực công có giới hạn, mô hình này mở ra hướng đi mới cho sự hợp tác sâu sắc, chủ động giữa khu vực công và tư nhân – không chỉ dừng lại ở đầu tư tài chính, mà còn là chia sẻ trách nhiệm, rủi ro và giá trị.

Sự chuyển đổi vai trò của Nhà nước từ quản lý sang kiến tạo, cùng với việc phát huy vai trò đổi mới của khu vực tư nhân, sẽ là chìa khóa để TP.HCM vượt qua thách thức tài chính, kỹ thuật và quản trị, từ đó hiện thực hóa tầm nhìn phát triển đô thị hiện đại, liên kết vùng và thích ứng với các yêu cầu phát triển bền vững trong dài hạn.

Bài viết thuộc kỷ yếu hội thảo khoa học “Tầm nhìn quy hoạch và các động lực phát triển kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh mới” do Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh tổ chức. Xem toàn bộ bài viết Cơ chế nhà nước kiến tạo, tư nhân đồng hành trong phát triển hạ tầng Thành phố Hồ Chí Minh TẠI ĐÂY.

Tác giả: TS. Huỳnh Thanh Điền – Trường Đại học Nguyễn Tất Thành

Đây là bài viết nằm trong Chuỗi bài lan tỏa nghiên cứu và kiến thức ứng dụng từ UEH với thông điệp “Research Contribution For All – Nghiên Cứu Vì Cộng Đồng”. UEH trân trọng kính mời Quý độc giả cùng đón xem bản tin UEH Research Insights tiếp theo.

Tin, ảnh: Tác giả, Ban Truyền thông và Phát triển đối tác UEH

Giọng đọc: Thanh Kiều

Chân Trang (1)

Chu kỳ giảm giá của đồng USD?

TS. Đinh Thị Thu Hồng và nhóm nghiên cứu

26 Tháng Sáu, 2021

Việt Nam cần kịch bản cho thương mại tương lai

ThS. Tô Công Nguyên Bảo

26 Tháng Sáu, 2021

Hệ thống tiền tệ tiếp theo như thế nào?

TS. Lê Đạt Chí và nhóm nghiên cứu

26 Tháng Sáu, 2021

Chuyển đổi số trong khu vực công tại Việt Nam

Khoa Quản lý nhà nước

26 Tháng Sáu, 2021

Cần đưa giao dịch công nghệ lên sàn chứng khoán

Bộ Khoa học và Công nghệ

5 Tháng Sáu, 2021

Thiết kế đô thị: tầm nhìn vững chắc cho đô thị bền vững

Viện Đô thị thông minh và Quản lý

5 Tháng Sáu, 2021

Phục hồi du lịch và nỗ lực thoát khỏi vòng xoáy ảnh hưởng bởi Covid-19

Viện Đô thị thông minh và Quản lý

5 Tháng Sáu, 2021

2021 sẽ là năm khởi đầu của chu kỳ tăng trưởng mới

PGS.TS Nguyễn Khắc Quốc Bảo

5 Tháng Sáu, 2021

Quỹ vaccine sẽ khả thi khi có người dân đóng góp

Phạm Khánh Nam, Việt Dũng

5 Tháng Sáu, 2021

Kích thích kinh tế, gia tăng vận tốc dòng tiền

Quách Doanh Nghiệp

5 Tháng Sáu, 2021

Đi tìm chiến lược hậu Covid-19 cho doanh nghiệp bảo hiểm Việt Nam

PGS TS Nguyễn Khắc Quốc Bảo, ThS Lê Văn

5 Tháng Sáu, 2021

Insurtech – Cơ hội và thách thức cho Startup Việt

Ths. Lê Thị Hồng Hoa

5 Tháng Sáu, 2021